Des avantages
à caractère mondial

 
Leif E. Christoffersen considère la mission du FEM, évalue la manière dont il s’en acquitte et suggère des améliorations

Dans les années qui précédèrent le Sommet « planète Terre » de Rio de 1992, une série de rapports et évaluations scientifiques soulignaient les dangers de l’appauvrissement de la couche d’ozone, du changement climatique et des risques encourus par d’importants écosystèmes. Les menaces étaient de toute évidence d’envergure mondiale. Pour y faire face, il fallait des remèdes et des ressources bien supérieurs aux capacités individuelles de chaque nation. De nouvelles conventions mondiales furent créées et le PNUE eut beaucoup d’influence sur ces processus. La science était de plus en plus considérée comme le fondement vital sur lequel les décideurs allaient créer le Fonds pour l’environnement mondial (FEM) en 1991.

Le FEM étant chargé d’utiliser ses fonds propres pour mobiliser des fonds publics et privés et jouer un rôle de levier, il travaille en étroite collaboration avec des institutions multilatérales bien informées et expérimentées. Son dispositif institutionnel repose sur un partenariat tripartite principal réunissant le Programme des Nations Unies pour le développement, le PNUE et la Banque mondiale.

Le Fonds multilatéral de 1990 – qui soutenait le Protocole de Montréal sur les substances qui appauvrissent la couche d’ozone – établit officiellement l’idée nouvelle d’un mécanisme financier lié aux conventions et destiné à favoriser les mesures de lutte contre les problèmes environnementaux mondiaux impliquant des coûts supplémentaires pour les pays en développement membres. Les conventions suivantes suivirent le même modèle. Le concept d’avantages environnementaux mondiaux – nécessitant un financement totalement distinct de l’aide officielle au développement – finit par être adopté au niveau international.

A la même époque, l’aide au développement était en baisse, bien que le programme Action 21 ait fait naître l’espoir que le développement durable stimulerait l’aide aux pays en développement, en les plaçant en bien meilleure position pour intégrer les enjeux environnementaux à leurs politiques et programmes de développement nationaux.

Il n’est donc pas surprenant que le concept du financement des avantages environnementaux mondiaux ait donné lieu à quelques tensions. Les pays membres, les organisations non-gouvernementales (ONG) et les institutions internationales de développement se trouvaient confrontés à de nombreuses demandes financières pour répondre à des besoins urgents, locaux et nationaux. Il était par conséquent très important d’établir le contexte de développement dans lequel se placeraient les activités du FEM.

Il n’est pas toujours aisé de faire la distinction entre avantages mondiaux et nationaux, et les limites des uns et des autres sont discutables. Parallèlement aux avantages mondiaux, les activités du FEM peuvent engendrer des avantages locaux et nationaux directs. Une interprétation assez souple du concept d’avantages environnementaux mondiaux peut sembler intéressante au plan opérationnel, mais il ne faut pas qu’elle affaiblisse la mission première du FEM, qui doit être fondée sur de solides bases scientifiques.

Il avait également été entendu que le FEM évoluerait dans un contexte de développement durable dans chaque pays, tout en mettant l’accent sur les avantages environnementaux mondiaux. Souvent, c’est lorsqu’on les associe aux plans et programmes nationaux en faveur du développement et de l’environnement que les occasions opérationnelles de financement des avantages environnementaux sont le mieux explorées. Depuis dix ans, on cherche à privilégier cette approche axée sur le pays, mais il reste encore des progrès à faire.

De nombreux projets du portefeuille du FEM constituent de bons exemples des résultats positifs obtenus grâce à cette approche double. Les projets liés au changement climatique permettent à la fois de réduire les émissions de carbone qui augmentent le réchauffement mondial et de fournir des avantages locaux comme l’amélioration de l’efficacité énergétique et celle de la santé grâce à la diminution de la pollution aérienne. Les projets en faveur de la diversité biologique qui ciblent des objectifs mondiaux prioritaires procurent des revenus et des emplois supplémentaires générés par un nouveau tourisme et par l’utilisation durable des plantes et autres ressources naturelles. De plus, les financements provenant d’autres bailleurs de fonds associés aux projets du FEM sont porteurs d’avantages supplémentaires pour le développement et l’environnement.

Un intérêt accru
Les organismes internationaux d’aide au développement sont désormais beaucoup plus conscients des questions environnementales et s’intéressent davantage au financement d’activités locales et nationales dans le cadre de leurs programmes d’aide.

Le concept d’avantages environnementaux mondiaux n’est cependant pas facile à traduire en pratique. Deux évaluations du FEM ont déjà appelé à une clarification du terme « avantages environnementaux mondiaux » et à des conseils pratiques dans ce domaine, en particulier pour les domaines d’intervention comme la diversité biologique et les eaux internationales. L’évaluation externe la plus récente (OPS2) concluait que le FEM devait s’y intéresser en priorité. Le nouveau domaine d’intervention de la dégradation des terres augmente encore l’urgence.

Le rôle de la science dans les conventions mondiales a été souligné par les organismes scientifiques et techniques distincts établis pour conseiller leur Conférence des Parties. Dès le départ, les modalités institutionnelles du FEM prévoyaient la création d’un Groupe consultatif pour la science et la technologie, (STAP) distinct. C’est le PNUE qui est principalement responsable de réunir et de gérer le STAP, qui est composé de scientifiques (15 actuellement) de haut calibre international (voir l’article de Julia Carabias).

Le STAP a eu quelques difficultés à se trouver un rôle efficace dans le cadre du fonctionnement du FEM. Aujourd’hui, il porte une attention considérable à l’examen de nouveaux programmes et à l’étude des critères liés à la planification et à l’approbation de projets. L’OPS2 a noté des progrès tout en suggérant des moyens de rendre l’utilisation des compétences scientifiques et techniques plus complète et plus systématique.
Il faut que les considérations politiques soient contrebalancées par des considérations scientifiques et techniques
La science – qui permet de galvaniser le soutien politique en faveur des mesures internationales de lutte contre les problèmes environnementaux mondiaux – devrait également conseiller les organisations sur la manière d’assurer le suivi et de mesurer les performances. Le STAP devrait être très bien conseillé dans ce domaine en travaillant en étroite collaboration avec les organismes scientifiques des conventions mondiales : ceci aurait une importance stratégique considérable pour le FEM. Il faudrait aussi qu’il travaille avec d’autres parties prenantes, dans la mesure où, pour une large part, la tâche implique les capacités techniques, les expériences pratiques, la connaissance qu’ont du pays les autres partenaires du FEM – en contribuant aux efforts très importants menés par le Secrétariat du FEM pour renforcer les processus de suivi et d’évaluation des projets.

Il faudra toujours que le FEM soit capable de définir le concept d’avantages environnementaux mondiaux en termes pratiques et susceptibles d’être compris facilement par le public intéressé. Les compétences scientifiques peuvent contribuer de manière précieuse à mesurer, évaluer et vérifier dans quelle mesure les avantages mondiaux ont été atteints à la clôture d’un projet – ou si la vérification des principaux impacts est susceptible d’être plus longue, ou encore si le projet terminé progresse dans une direction qui tend à indiquer que les avantages mondiaux seront atteints dans un avenir prévisible.

L’intérêt à long terme de toutes les parties du FEM est d’assurer une bonne compréhension de ses programmes et procédures. Il a fait des progrès louables en assurant toute liberté d’accès aux documents concernant le Conseil et les projets : toute la documentation concernant le Conseil et les politiques et programmes, et les rapports d’évaluation peuvent être consultés sur Internet. Mais il lui reste encore à améliorer l’efficacité avec laquelle ces informations sont disséminées.

L’essence d’une stratégie de communication et d’information efficace consiste à relayer la mission principale du FEM – obtenir des résultats comportant des avantages environnementaux mondiaux – tout en expliquant les avantages locaux et nationaux connexes accompagnant la plupart des projets. En ce sens, la science et la communication se rejoignent. Si de solides évaluations scientifiques faisaient partie des rapports de clôture de projet et des évaluations des résultats après projet, la crédibilité du FEM se trouverait renforcée.

Helen Sjøberg, une universitaire suédoise, a remarqué que c’est l’association des critères politiques et scientifiques qui définit la mission du FEM et lui confère son caractère particulier. Les deux domaines conserveront leur importance dans la mise en application et l’évaluation de ses activités et résultats. Il faut que les considérations politiques soient contrebalancées par des considérations scientifiques et techniques. Il est impératif de veiller à ce que les considérations politiques ne prennent pas le pas sur la science.

Le FEM constitue un mécanisme financier nouveau, unique en son genre, permettant aux pays et aux peuples de s’unir autour d’objectifs mondiaux communs visant à obtenir des avantages environnementaux mondiaux tangibles. En produisant des résultats aux impacts tangibles et à crédibilité générale, le FEM pourrait devenir un modèle pour l’éventuelle expansion de cette approche à d’autres domaines de grande envergure internationale


Leif E. Christoffersen est « Senior Fellow », Noragric, l’Université agricole norvégienne et chef de projet de la Seconde évaluation des performances d’ensemble (OPS2) du Fonds pour l’environnement mondial, 2001.

PHOTO : Frans Hadiman/PNUE/Topham


Ce numéro:
Sommaire | Editorial K. Toepfer | Des opportunités inégalées | Une priorité mondiale | Des partenariats pour le changement | Les nouveaux enjeux | De belles réussites mais il reste encore beaucoup à faire | Message à l’intention de la Seconde Assemblée du Fonds pour l’environnement mondial | L’avenir de l’environnement africain | Une énergie critique | Diagnostic de la santé de la planète | Comment regagner le terrain perdu | Le tango se danse à deux | La connaissance au service de l’action | Des avantages à caractère mondial | Des polluants impopulaires | Message à l’intention de la Seconde Assemblée du FEM

Articles complémentaires:
Special supplement to coincide with the Global
Environment Facility Assembly
(Fresh Water) 1998
Børge Brende: Le pays des mille montagnes (La montagne et L’écotourisme) 2002
Dans le numéro Food, 1996

AAAS Atlas of Population and Environment:
Population, waste and chemicals

AAAS Atlas of Population and Environment:
Population and Atmosphere