Le changement climatique est un défi environnemental commun à toute l’humanité – peut-être le plus grand. Pourtant, il frappe le plus durement les pays les moins développés – ceux qui en sont le moins responsables et qui sont aussi le moins capables de s’adapter à ses impacts négatifs. Une forme de « dumping » environnemental à grande échelle. Son impact inéquitable est un facteur de stress supplémentaire dans une société mondialisée.

Dans les années 1980, on a réalisé que la nature mondiale des nouveaux problèmes environnementaux – comme le changement climatique et la perte de diversité biologique – exigeait de nouvelles manières d’envisager la coopération environnementale internationale. La période située entre la Commission Brundtland et le Sommet « planète Terre » de Rio, approximativement de 1984 à 1992, fut une des plus créatives et productives de l’histoire récente de la gestion environnementale internationale. On accepta bientôt que les pays en développement ne pourraient contribuer à la résolution des problèmes mondiaux – nécessitant tant leur participation que celle des pays développés – que si un programme financier était créé pour contrebalancer les coûts supplémentaires. C’est à cette époque que furent conçus et développés le FEM et la Convention sur les changements climatiques, qui bénéficièrent tous deux d’une intense fertilisation croisée. Au moment où se déroulait le Sommet de Rio, la Convention sur le changement climatique vit le jour et le FEM fonctionnait déjà sous forme de programme pilote.

L’ultime objectif de la Convention est de mettre un terme à l’accumulation de gaz à effet de serre dans l’atmosphère avant d’atteindre le point critique où l’effet de serre aura un impact sur la production alimentaire et empêchera les écosystèmes de s’adapter naturellement au changement climatique. L’efficacité avec laquelle nous limiterons les futures émissions est vitale pour le succès de cette mission. Le changement climatique est le produit de deux siècles de croissance économique, et il faut donc que les mesures prises pour y remédier tiennent compte de l’économie du 21e siècle. Dans tous les pays, des innovations technologiques majeures sont nécessaires dans les secteurs énergétiques, industriels et des transports.

Des priorités absolues
La lutte contre le changement climatique doit être compatible avec la progression des aspirations des pauvres du monde, dans le cadre des efforts qu’ils entreprennent pour atteindre un développement durable. Les pays industrialisés, eux, souhaitent ardemment minimiser les coûts économiques de mitigation du changement climatique. La Convention traduit ces préoccupations de plusieurs façons. Elle reconnaît, par exemple, que les priorités premières et absolues des pays en développement sont liées à l’atténuation de la pauvreté. Elle souligne aussi l’importance de la promotion du développement durable, notant que la croissance économique et le développement durable permettront aux pays de mieux aborder le changement climatique. Et elle appelle à ce que les politiques et mesures prises pour lutter contre le changement climatique soient rentables, et qu’elles produisent des avantages mondiaux au moindre coût.

L’Article 11 de la Convention définit un mécanisme pour la fourniture de ressources financières aux pays en développement pour sa mise en œ:uvre, fonctionnant sous la houlette de la Conférence des Parties. Le FEM fut désigné comme mécanisme financier intérimaire. Quand la Convention entra en vigueur en mars 1994, les négociations visant à restructurer le FEM à l’issue de la phase pilote se conclurent également. Cette année-là, 2 milliards de dollars de contributions furent promis pour permettre au FEM de s’acquitter de sa mission de protection de l’environnement mondial et de promotion du développement durable.

L’année suivante, à l’occasion de la première Conférence des Parties, le FEM reçut ses premières lignes directrices concernant les politiques, programmes prioritaires et critères d’éligibilité pour le financement d’activités permettant d’aider les pays en développement à respecter les engagements pris dans le cadre de la Convention, en suivant les principes des coûts intégraux fixés et des surcoûts intégraux fixés. Le FEM élabora alors sa stratégie opérationnelle en fonction de ces principes. Elle comportait notamment trois programmes opérationnels initiaux pour l’atténuation des gaz à effet de serre et portant sur l’efficacité et la conservation énergétiques, l’énergie renouvelable et les technologies énergétiques à faibles émissions de gaz à effet de serre. Les activités commencèrent également à soutenir la préparation des communications nationales prévues dans le cadre de la Convention.

Les négociations et conclusions du Protocole de Kyoto en 1997 – suivi de l’Accord de Bonn et des Accords de Marrakech en 2001 qui préparaient sa mise en application – produisirent des revenus supplémentaires pour le soutien financier des activités climatiques. L’Accord de Bonn appelait à la création de nouveaux fonds destinés à faciliter la mise en œ:uvre de la Convention et du Protocole. Les déclarations politiques émanant de la Communauté européenne et de ses Etats membres – ainsi que du Canada, de l’Islande, de la Nouvelle-Zélande, de la Norvège et de la Suisse – indiquaient leur intention de contribuer annuellement à hauteur de 450 millions d’euros d’ici à 2005. Les Accords de Marrakech établissaient trois nouveaux fonds : le Fonds spécial pour le changement climatique et le Fonds des pays les moins développés dans le cadre de la Convention, et le Fonds d’adaptation dans le cadre du Protocole de Kyoto. Les fonds seront gérés par le FEM.

Une synergie de mise en œ:uvre
L’envergure des activités climatiques encadrées par le FEM – qui jusqu’alors s’étaient surtout concentrées sur l’atténuation – fut ainsi élargie pour inclure l’adaptation et la constitution de capacités, conformément au souhait exprimé par la Conférence des Parties en novembre 2001. Si le FEM finit par inclure la désertification, ce sera l’occasion de chercher une synergie de mise en œ:uvre avec les Conventions sur la diversité biologique et sur la désertification.

Les instruments de Kyoto de nature commerciale – le Mécanisme de développement propre et un système d’échange des émissions – incitent le secteur privé à investir dans les projets climatiques de l’étranger. Le FEM sait déjà qu’il faudra qu’il contribue à la création d’environnements propices à la transformation du marché. Le Mécanisme de développement propre et les programmes d’échange peuvent conduire le FEM à jouer un rôle plus important dans les activités d’incitation – notamment dans la constitution de capacités – par rapport aux projets d’investissement qui prédominent actuellement dans ses financements.