Mundialización
de los beneficios

 
Leif E. Christoffersen examina la misión del FMAM, evalúa sus éxitos en cumplirla, y sugiere áreas para mejoras

En los años previos a la Cumbre de Río de Janeiro de 1992, una serie de hallazgos y evaluaciones científicas subrayaron los peligros del agotamiento de ozono y los cambios climáticos, así como graves amenazas para importantes ecosistemas. Era evidente que se trataba de amenazas mundiales. Tratarlas requería remedios y recursos más allá de las capacidades individuales de cada nación. Se establecieron nuevas convenciones mundiales para tratar los problemas, un proceso en el cual el PNUMA jugó un papel influyente. Entretanto, la creciente aceptación pública de la ciencia fue formando una base vital sobre la cual los encargados de adoptar las políticas pudieron establecer el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM) en 1991.

Era intención que el FMAM utilizaría sus propios fondos como un catalizador para movilizar y apalancar financiamiento tanto de fuentes públicas como privadas. Por lo tanto, el Fondo debía trabajar de cerca con instituciones multilaterales entendidas y experimentadas en conducir operaciones. Su arreglo institucional se formó sobre una asociación básica de tres de tales instituciones: el programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el PNUMA y el Banco Mundial.

El Fondo Multilateral de 1990 – que apoyó el Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono – estableció oficialmente la nueva idea de un mecanismo financiero dedicado a asuntos relacionados con las convenciones, que apoyara medidas encaminadas a tratar problemas ambientales globales que involucraban costos adicionales para países miembro en desarrollo. Otras convenciones subsiguientes siguieron el mismo patrón. Poco a poco, el concepto de beneficios ecológicos mundiales – que requieren financiamiento separado, y se distinguen claramente de la asistencia oficial para el desarrollo (AOD) – fue ganando reconocimiento internacional.

Al mismo tiempo, el flujo de la AOD general a los países en desarrollo bajó, pese a que el Programa 21 había aumentado la esperanza de que el desarrollo sostenible recaudaría AOD nueva y adicional para los países en desarrollo, colocándolos en una posición mucho más fuerte para integrar problemas ecológicos en sus programas y políticas de desarrollo nacionales.

Necesidades urgentes
Por lo tanto no fue sorprendente que se integrara cierta tensión al concepto de financiar beneficios ecológicos mundiales. Los países miembro, organizaciones no gubernamentales (ONG) e instituciones internacionales de desarrollo se enfrentaban con numerosas demandas financieras para necesidades medioambientales urgentes, a niveles local y nacional. Por ende, era sumamente importante establecer el contexto de desarrollo dentro del cual se ubicarían las actividades del FMAM.

Puede resultar difícil distinguir entre beneficios mundiales y nacionales, y las líneas divisorias están abiertas a negociación. Por otra parte, las actividades del FMAM también pueden acarrear beneficios nacionales y locales así como beneficios mundiales. Al parecer, una interpretación más bien flexible del concepto de beneficios ecológicos mundiales podría tener ciertas ventajas. No obstante, esto no debe socavar la misión primordial del Fondo, y es necesario que esta misión tenga un sólido fundamento científico.

También estaba sobreentendido que el FMAM operaría dentro de un contexto de desarrollo sostenible en cada país, enfocando sus metas en beneficios ecológicos mundiales. A menudo, la mejor forma de explorar las oportunidades para el financiamiento de beneficios ambientales es cuando están asociadas con planes y programas de desarrollo y medio ambiente nacionales. Este enfoque dirigido-por-país se ha mejorado en el curso de la última década, si bien hace falta acelerar el progreso.

Muchos proyectos en la cartera del FMAM ofrecen buenos ejemplos de resultados positivos obtenidos con este enfoque sobre dos flancos. Los proyectos del cambio climático están reduciendo las emisiones de carbono que aumentan el calentamiento de la Tierra, al mismo tiempo de proveer beneficios locales tales como una mayor eficiencia del uso energético y mejor salud gracias a la reducción en la contaminación del aire. Los proyectos de biodiversidad que tratan objetivos de prioridad mundial también han creado mayor ingreso y empleos gracias a nuevo turismo y beneficios obtenidos del uso sostenible de plantas y otros recursos naturales. Además, el financiamiento de otros donantes asociados con los proyectos del FMAM también ha producido otros beneficios más para el desarrollo y el medio ambiente.

Los organismos internacionales de ayuda al desarrollo son ahora más conscientes de los problemas medioambientales y existe un interés mucho mayor en financiar actividades ecológicas nacionales y locales bajo los programas de AOD.

Ello no obstante, no es fácil llevar el concepto de beneficios ecológicos mundiales a la práctica. Dos evaluaciones anteriores del FMAM hicieron un llamado a mayor claridad y guía operacional respecto al término “beneficios ecológicos mundiales”, y en particular para las áreas centrales de biodiversidad y aguas internacionales. La más reciente evaluación externa (OPS2) concluyó que claridad y guía operacional siguen siendo prioridades para la atención del FMAM. El nuevo área central de degradación de tierras ha vuelto aún más urgente este asunto.

El papel de la ciencia en las convenciones mundiales ha sido destacado por cuerpos científicos y técnicos separados establecidos para asesorar a sus Conferencias de las Partes. Desde el principio, los arreglos institucionales para el FMAM han incluido un Grupo de Asesoramiento Científico y Técnico. El PNUMA tiene la responsabilidad principal para convocar y atender al Grupo de Asesoramiento, que está integrado por científicos individuales de renombre internacional (15 en la actualidad). (Ver el artículo de Julia Carabias)
Es necesario que las consideraciones políticas estén equilibradas por consideraciones científicas y técnicas
El Grupo de Asesoramiento experimentó ciertas dificultades en encontrar un rol efectivo en las operaciones del FMAM. Ha dado considerable atención ahora a la tarea de examinar nuevos programas y evaluar los criterios para el planeamiento y la aprobación de proyectos. OPS2 observó algún progreso, pero también señaló maneras de fortalecer el uso de pericia científica y técnica en maneras más sistemáticas y exhaustivas.

La ciencia – que preparó la escena para impulsar el apoyo político hacia la acción internacional encaminada a tratar problemas ecológicos mundiales – también debe tener un rol en la tarea de ofrecer consejo sobre la manera de monitorear y medir los éxitos. El Grupo de Asesoramiento debería ser capaz de contribuir considerable orientación a este respecto, trabajando en estrecha colaboración con los órganos científicos de las convenciones mundiales. Esto sería de gran importancia estratégica para el FMAM. También convendría que el Grupo trabaje con otros interesados directos – ya que, en gran medida, la tarea involucra las capacidades técnicas, las experiencias operacionales y el conocimiento nacional de los demás socios del FMAM –, así como hacer contribuciones a esfuerzos muy importantes, guiados por la Secretaría del FMAM, para fortalecer los procesos de monitoreo y evaluación de proyectos.

El FMAM siempre deberá ser capaz de definir el concepto de beneficios ecológicos mundiales en términos operacionales, y en maneras que el público interesado pueda comprender fácilmente. La pericia científica puede ser valiosa para contribuir, valorar y verificar la medida en la cual se están logrando beneficios mundiales al final del proyecto – o bien, donde es probable que la verificación de los principales impactos llevará un tiempo más prolongado – si el proyecto completado está progresando en una dirección que hace dable esperar que se obtendrán beneficios mundiales en un futuro inmediato.

El interés a largo plazo de todas las partes del FMAM es asegurar que sus políticas, programas y procedimientos sean bien comprendidos. El Fondo ha hecho encomiables avances en promover el libre acceso a los documentos de su Consejo y sus proyectos. Puede obtenerse fácil acceso a los documentos, las políticas, programas y reportes de evaluación del Consejo a través de la Internet. Pero el Fondo aún necesita mejorar su efectividad respecto a la forma de diseminación de tal información.

La esencia de una estrategia de comunicación e información efectiva consiste en poder transmitir el mandato principal del FMAM en el logro de resultados que conllevan beneficios ecológicos mundiales al mismo tiempo de explicar los beneficios locales y nacionales asociados que acompañan a la mayoría de los proyectos. En este sentido, la ciencia y las comunicaciones se juntan. Ayudaría a fortalecer la credibilidad si unas sólidas evaluaciones científicas formaran parte del reporte de los proyectos completados y la evaluación postproyecto de los resultados.

La especialista sueca Helen Sjøberg ha observado que es el efecto combinado de criterios científicos y políticos el cual define el mandato del FMAM y le presta su carácter particular. Ambos continuarán siendo importantes al implementar y evaluar sus actividades y resultados. Es necesario que las consideraciones políticas estén equilibradas por consideraciones científicas y técnicas. No cabe duda de que hace falta gran cuidado para asegurar que la ciencia no se vea abrumada por la política.

El FMAM provee un mecanismo financiero novedoso y único a países y pueblos para unirse en torno a un conjunto común de objetivos mundiales hacia el logro de beneficios ecológicos mundiales tangibles. Al producir resultados que ejercen impactos tangibles y amplia credibilidad, podría convertirse en un modelo para una posible expansión de este enfoque a otras áreas clave de preocupación internacional


Leif E. Christoffersen es Miembro Superior del cuerpo docente de Noragric, la Universidad Agrícola de Noruega, y Jefe de Equipo del Segundo Estudio de Desempeño General (OPS2) del Fondo para el Medio Ambiente Mundial, 2001.

Foto: Frans Hadiman/UNEP/Topham


Este número:
Indice | Editorial K. Toepfer | Oportunidades sin igual | Prioridad mundial | Alianzas para el cambio | Aceptando los nuevos retos | Muchos logros, más por hacer | Mensaje a la Segunda Asamblea del FMAM | Perspectivas del Medio Ambiente Africano | Energía crítica | Un mapa de la salud del mundo | Recuperando terreno | El tango se baila a dos | Uniendo el conocimiento a la acción | Mundialización de los beneficios | Enemigos invisibles | Mensaje a la Segunda Asamblea del FMAM

Artículos complementarios:
Special supplement to coincide with the Global
Environment Facility Assembly
(Fresh Water) 1998
Børge Brende: Walking the talk (Las montañas y el ecoturismo) 2002
En el número: Food, 1996

AAAS Atlas of Population and Environment:
Population, waste and chemicals

AAAS Atlas of Population and Environment:
Population and Atmosphere