Conflits et
coopération

 
Patricia Birnie
fait le bilan des progrès réalisés grâce au droit international en matière de résolution des conflits concernant les ressources en eau partagées

Depuis longtemps déjà, les juristes internationaux jouent un rôle dans la résolution des conflits soulevés par le partage entre deux ou plusieurs Etats des fleuves, lacs et nappes souterraines. Forts de leurs compétences, ils élaborent des codes et principes applicables, rédigent des projets de traités et de codes, et font office de juge ou d’avocat dans les tribunaux internationaux. Certains commentateurs suggèrent que, à la lumière de l’expérience déjà acquise, il faut se demander si les principes de droit international élaborés actuellement sont efficaces en matière de protection de l’environnement et d’utilisation durable des cours d’eau internationaux, ou s’ils servent simplement à prolonger les conflits.

Les préoccupations liées à l’environnement et au développement des cours d’eau internationaux sont relativement récentes au sein de la communauté internationale – tout comme l’est l’intégration de ces aspects dans l’objectif assez flou du « développement durable ». Historiquement, l’évolution du droit des cours d’eau, et les codes et traités émergeants, montrent que de nombreux Etats riverains acceptent un certain degré de surexploitation et de pollution, comme en témoigne leur souci d’établir leur souveraineté sur ce qu’ils considèrent comme « leurs » eaux. Ils s’approprient donc l’usage des fleuves et des lacs qu’ils bordent sans tenir compte des effets sur d’autres riverains.

Après la défaite de Napoléon en 1815, les Etats bordant le Rhin coopérèrent au Congrès de Vienne en créant une Commission du Rhin chargée d’administrer un régime de navigation libre. Ceci conduisit à la mise en place d’une police fluviale, de l’imposition d’amendes et de tribunaux du Rhin chargés d’appliquer la loi et de régler les différends. Les Etats danubiens adoptèrent la même approche en 1856. Ces premières dispositions ont fait place à des traités modernes, prenant en compte les concepts modernes de protection de l’environnement et de développement durable.

Par la suite, le droit international s’est surtout concentré sur l’élaboration d’accords concernant l’accès et la répartition équitable des eaux transfrontières. Ceci a toujours présenté des problèmes. Malgré un but louable, les difficultés se sont trouvées exacerbées par la série de conférences des Nations Unies concernant et énonçant les principes de protection de l’environnement humain et les problèmes de développement qui y sont liés. Il y eut tout d’abord, en 1972, la Conférence de Stockholm sur l’environnement humain et son Programme d’action. Puis, en 1992, la Conférence de Rio sur l’environnement et le développement et son Programme d’action 21 abordèrent la nécessité de promouvoir la protection de l’environnement et le développement dans le cadre du concept de « développement durable ». Enfin, en 2002, le Sommet mondial de Johannesburg sur le développement durable (SMDD) insista davantage sur les objectifs de développement. Ces conférences se sont penchées sur de nombreuses questions, et elles ont élaboré des principes directeurs et des Programmes d’action.

Problèmes toujours croissants
Le SMDD s’efforça d’équilibrer tous les facteurs inhérents au concept de « développement durable ». Ce ne fut pas facile, les problèmes d’eau ayant été exacerbés par l’inefficacité de l’action entreprise pour atteindre les autres objectifs stipulés à Stockholm et à Rio – qui développaient le concept et y incluaient l’atténuation de la pauvreté et des maladies, l’établissement de la primauté du droit et la bonne gestion des affaires publiques, et d’autres questions difficiles. Le Symposium sur l’eau organisé en 2001 à Stockholm soulignait les problèmes toujours croissants auxquels étaient confrontés de nombreux Etats développés et en développement bordant des cours d’eau transfrontières, et liés à l’absence de politiques, principes et mécanismes efficaces de gestion des ressources en eau. Il mettait en évidence la sur-extraction, la pollution, l’utilisation excessive aux fins d’irrigation, les effets possibles du changement climatique et de la construction de barrages hydroélectriques, et la demande toujours plus forte pour l’eau, imputable à la croissance démographique et à la hausse du niveau de vie. Pourtant, qu’ils soient confrontés à des questions de vie ou de mort ou tout simplement en quête d’une hausse du niveau de vie, certains gouvernements répugnent à coopérer en concluant des traités qui limitent leur liberté d’utilisation des cours d’eau, et ce malgré la multiplication des problèmes et conflits et malgré le fait que l’eau ait été une des priorités du SMDD.

Il faudra, tôt ou tard, trouver les solutions permettant d’obtenir une coopération internationale suffisante pour résoudre les problèmes transfrontières. On ne peut pas indéfiniment éviter d’avoir recours à des règles contraignantes. En 1997, la Convention des Nations Unies sur le droit relatif aux utilisations des cours d’eau internationaux à des fins autres que la navigation fut conclue. Son Article 5 établit les principes requis pour un bon usage – une participation et une utilisation équitables et raisonnables. Ses principes sont forcément très généraux, mais ils fournissent la norme internationale qui servira d’étalon aux traités fluviaux passés et à venir.
Il faudra, tôt ou tard, trouver les solutions permettant d’obtenir une coopération internationale suffisante pour résoudre les problèmes transfrontières
Durant la négociation du traité, plusieurs délégations demandèrent instamment à ce qu’il traduise l’évolution actuelle du droit international visant une meilleure protection de l’environnement – mais le seul changement convenu fut d’ajouter « et durable » à l’Article 5. Cet article dit donc ceci : « En particulier, un cours d’eau international sera utilisé et mis en valeur par les États du cours d’eau en vue de parvenir à l’utilisation et aux avantages optimaux et durables – compte tenu des intérêts des États du cours d’eau concernés – compatibles avec les exigences d’une protection adéquate du cours d’eau. »

La phrase laisse encore beaucoup de place à l’interprétation, dans la mesure où l’obligation est déjà affaiblie par la seule nécessité de « tenir compte » des intérêts d’autres Etats, bien que conformément à un autre article, les Etats doivent œuvrer ensemble pour déterminer la nature de cette « coopération ». Et même cette exigence se trouve limitée : ils « peuvent, s’ils le jugent nécessaire, envisager de créer des mécanismes ou commissions mixtes en vue de faciliter la coopération... compte tenu de l’expérience acquise à la faveur de la coopération... dans diverses régions. »

Détermination à coopérer
Une récente publication, Conflict and Cooperation on South Asia’s International Rivers, par Salman et Uprety (conseillers juridiques principaux à la Banque mondiale) a montré comment ces fleuves sont devenus « à la fois une source de conflit et un catalyseur pour la coopération » entre l’Inde et le Pakistan, l’Inde et le Népal et l’Inde et le Bangladesh – qui ont négocié six traités couvrant des relations complexes et différentes liées à ces cours d’eau. Malgré les difficultés, les auteurs remarquent une nouvelle tendance mondiale à résoudre les conflits fluviaux, dynamisée par l’élaboration de nouveaux instruments juridiques bilatéraux, régionaux et mondiaux. Cette tendance s’observe notamment dans la référence faite dans le traité du fleuve Mahakali, négocié entre l’Inde et le Népal, à la « détermination [de ces pays] à coopérer au développement des ressources en eau et par des accords », de même que dans le Traité de l’eau de l’Indus, qui divise les eaux entre l’Inde et le Pakistan au lieu de les partager.

La curieuse solution trouvée dans le cadre de l’Accord de coopération pour le développement durable du bassin fluvial du Mékong conclu entre le Cambodge, le Laos, la Thaïlande et le Vietnam en 1995 fournit un rappel salutaire des difficultés à résoudre pour arbitrer les conflits liés à la gestion des cours d’eau partagés. Le problème fondamental de ce traité n’est pas de savoir si les parties l’appliqueront dans l’optique du développement durable mais plutôt de savoir si elles respecteront pleinement les conditions de l’Accord du Mékong. L’Article 29 témoigne bizarrement de leur volonté de coopérer, en ce qu’il propose de transférer le bureau permanent du Secrétariat du Mékong. Avant le traité, son siège avait été Bangkok pendant 40 ans. En 1998, les quatre parties conclurent un accord séparé concernant le siège, qui stipulait que celui-ci alternerait tous les cinq ans entre le Cambodge et le Laos. On peut se demander si cette rotation sera bénéfique au fonctionnement du Secrétariat. Il est probable qu’elle perturbera les projets permanents ; livres et documents devront être déménagés ; et les autorités d’un Etat seront remplacées par celles de l’autre Etat, avec en prime, un changement de langue officielle et probablement des perturbations administratives liées à la familiarisation du nouveau personnel avec les dossiers et pratiques de travail. Il est probable que cela retardera l’achèvement de certains projets, dont la qualité souffrira sans doute de l’inexpérience du nouveau personnel. Le transfert au Cambodge a déjà présenté des difficultés pour les chercheurs universitaires. Par ailleurs, chaque rotation sera coûteuse et de nature à décourager les éventuels organismes de financement.

Ce bref rappel de l’historique de l’élaboration d’un droit international permettant de réglementer l’usage des ressources en eau et de les adapter en fonction des objectifs de développement durable des Nations Unies montre que de grands progrès ont été accomplis depuis le 19e siècle mais qu’il reste encore beaucoup à faire. Dans de nombreux pays en développement, il est peu probable que se reproduise aujourd’hui une approche aussi « dure » que l’accord rhénan de 1815. La croissance de la population mondiale, son impact négatif sur la qualité de l’eau et sur la disponibilité des ressources en eau non polluée restent des problèmes à résoudre – plus rapidement, espérons-le. Jusqu’à présent, le processus réglementaire s’est caractérisé par les conflits mais aussi par la coopération


Patricia Birnie est coauteur de Birnie and Boyle, International Law and the Environment, Oxford University Press (2e édition).

Photo : Ha Tuong/PNUE/Topham


Ce numéro:
Sommaire | Editorial K. Toepfer | Renforcement de la suprématie du droit | Des partenaires du droit | La justice manque parfois de vision | La force de la loi | Une question de jugement | Un droit de l’énergie | Personalités de premier plan | Etat de droit ou loi de la jungle ? | En bref : l’Etat de droit | Sebastião Salgado | L’environnement et la souveraineté | Une seule planète, des mondes différents | La sagesse de la Nature | La corruption n’est pas inéluctable | Conflits et coopération | Un point de repère général | Pour autonomiser les pauvres | Le climat juridique | Petit et efficace | L’élaboration d’un cadre
 
Article complémentaire:
Water 1996