L’élaboration
d’un cadre

 
Farhana Yamin
pense que le Protocole de Kyoto est peut-être aussi important pour l’avancement du multilatéralisme et de la suprématie du droit que pour la réalisation de son objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre

Dans la mesure où nous contribuons tous au changement climatique et qu’aucun d’entre nous ne peut échapper à ses impacts, il nous faut absolument un solide cadre multilatéral de coopération. Et c’est justement ce qu’ont établi la Convention cadre des Nations Unies sur le changement climatique de 1992 et son Protocole de Kyoto de 1997. La justice, la responsabilisation et la suprématie du droit sont d’importantes dynamiques de son évolution. Les questions concernant la participation (ou le refus de participer) à ce cadre multilatéral de politique climatique, la distribution équitable des avantages et des coûts des efforts de réduction, la mise en application et la responsabilité des actions entreprises par les Etats ou leur inaction sont autant d’éléments liés aux valeurs et conceptions fondamentales de la justice internationale – qui exigent que nous examinions les droits et responsabilités des Etats les uns envers les autres, envers leurs propres citoyens et envers la planète.

Bien qu’il soit grand temps de faire un lien entre le droit international et la moralité et l’éthique, le renouveau d’intérêt que cela suscite nous invite à une certaine prudence. On peut en effet craindre que les arguments de justice et d’équité soient utilisés par les groupes d’intérêts pour prolonger les négociations de façon à masquer et justifier l’inaction, tout comme, dans les années 1990, les lobbies du pétrole utilisèrent les incertitudes scientifiques pour obscurcir les prises de décision. Il faut que ceux qui sont les plus vulnérables aux changements climatiques veillent à ce que le concept d’équité soit intégré d’une manière qui favorise une action progressiste pour la protection du système climatique au lieu qu’il débouche au contraire sur une impasse. Les programmes bien intentionnés – comme la limitation et la convergence – qui lient l’attribution de droits d’émission à une notion spécifique de la justice qui ne bénéficie pas d’un soutien massif peuvent aussi, par inadvertance, mener à une impasse.

Le concept de « suprématie du droit » peut signifier bien des choses, mais au plan intérieur, il recouvre deux notions fondamentales. La première concerne le fait que, dans tous les cas, certains principes et procédures doivent être suivis pour aboutir à un résultat pouvant être qualifié de « légal ». La seconde implique que le droit assure certains buts ou résultats indépendants considérés comme valables – comme l’obtention d’une « justice » – qui font appel à des notions d’égalité, d’équité et d’impartialité. En général, des organismes juridiques comme des tribunaux et des juges sont mis en place pour faire appliquer la loi conformément aux objectifs collectifs qui concrétisent des conceptions particulières de la justice, établies par des institutions publiques d’orientation – règles, programmes et priorités par lesquelles le gouvernement et d’autres organismes publics organisent la vie en société. La participation à ces organismes d’orientation est censée fournir les moyens par lesquels nous recherchons ce qui est bon ou désirable d’un point de vue éthique dans la sphère publique.

Pourtant, cette vision de juges et de tribunaux impartiaux protégeant la suprématie du droit – grâce à de dynamiques institutions d’orientation équilibrant les intérêts privés concurrents au profit du bien public – est une vision idéalisée. En réalité, ce sont souvent les tribunaux et les juges qui, par choix ou par défaut, font la loi – ne serait-ce qu’en tant que produit dérivé d’un processus interprétateur de résolution des conflits.

Et il existe de nombreuses raisons – notamment l’énorme pouvoir politique, les connaissances et les compétences de lobbying déployées par les groupes d’intérêts – qui expliquent que les organismes publics semblent incapables de définir, et encore moins de réaliser, les objectifs publics fondamentaux, en particulier ceux qui sont indispensables pour améliorer les conditions de vie des plus pauvres.

Au niveau international, le tableau est encore plus complexe. Les théories politiques contemporaines qui sous-tendent nos notions de justice et de droit sont vieilles de plusieurs siècles, et datent d’un monde dans lequel de discrètes communautés nationales, les populations et même les souverains avaient peu de contacts quotidiens. C’est ce qui conduisit les juristes à définir le domaine international uniquement en termes de relations entre Etats. A l’époque, comme maintenant, les Etats souverains s’engageaient volontairement, généralement sans en référer au parlement et encore moins au peuple ! Et les Etats ont résisté de toutes leurs forces à la mise en place de mécanismes juridiques susceptibles de leur demander des comptes sans leur consentement.

Le monde actuel se caractérise par une interconnectivité mutuelle. Nous sommes de plus en plus conscients que nos systèmes socioéconomiques et politiques sont intimement liés. Les Etats les plus puissants eux-mêmes sont incapables d’agir seuls suffisamment longtemps pour résoudre les grands enjeux actuels – notamment ceux liés à l’environnement qui exigent des efforts soutenus à long terme sur plusieurs décennies. Et bien que le monopole du pouvoir pénal et réglementaire exercé par les Etats soit un outil nécessaire de bonne gestion des affaires publiques, il est indispensable qu’il s’accompagne de ressources commandées par un éventail de parties prenantes non étatiques. Ces facteurs justifient le réexamen des droits et responsabilités juridiques des Etats afin de garantir que ceux-ci – et d’autres acteurs jouant un rôle déterminant dans la gestion mondiale – exercent leurs droits et s’acquittent de leurs responsabilités de manière efficace.

Ce qui est intéressant, c’est que la tendance dominante est à la délimitation progressive du pouvoir politique des Etats et à la modification de l’ordre juridique international en vue de conditionner les responsabilités et droits souverains et de faire en sorte que les Etats répondent avec plus d’empressement aux besoins de la planète et à ceux de leurs propres citoyens. Il existe aujourd’hui une possibilité de réalignement fondamental de l’ordre juridique international afin de répondre aux nouvelles réalités et aspirations en matière de justice internationale. Malheureusement, l’ordre juridique international actuel est encore loin de satisfaire à de nombreuses exigences en matière de justice, sans même parler d’autres aspirations. Pire, il semble que l’engagement vis-à-vis du multilatéralisme, des valeurs universelles et des objectifs communs – sur lequel reposent l’ensemble du système des Nations Unies et notamment le régime du changement climatique – soit en train de s’éroder, à l’heure où de puissants Etats s’appliquent à se diviser, en employant des moyens unilatéraux et en détournant l’aide des objectifs convenus sans consulter leurs partenaires.

Quel est donc le rapport entre tout cela et le régime de changement climatique ? Contrairement à de nombreux objectifs de développement, comme les Objectifs du millénaire pour le développement, le régime du changement climatique s’appuie sur deux traités ayant force d’obligation : la Convention cadre des Nations Unies sur le changement climatique et son adhésion quasi universelle, et le Protocole de Kyoto, qui entrera juridiquement en vigueur le 16 février 2005, après avoir été ratifié par 120 pays, dont les principaux pays émetteurs, développés et en développement, à l’exception des Etats-Unis.

Les principes, règles et institutions – et notamment les structures financières – créés par ces traités fournissent le cadre juridique multilatéral le plus performant pour traiter l’interconnectivité et tous les complexes enjeux socioéconomiques, politiques et institutionnels qui l’accompagnent. Les cibles juridiques contraignantes de Kyoto rapprochent les pays développés d’un système de gouvernance fondé sur des règles, tout comme le fait la création d’un Comité de conformité doté de pouvoirs très étendus pour vérifier que les pays respectent leurs engagements et pour leur demander des comptes.

Ces innovations juridiques – convenues au cours de négociations qui ont pratiquement duré une décennie et ont fait intervenir près de 180 gouvernements et toute une série de parties prenantes – fournissent un degré élevé de prévisibilité et de transparence pour veiller à ce que les pays développés honorent leurs engagements. Ceci est indispensable au fonctionnement des marchés du carbone qui verront le jour dans les pays en développement non concernés par les cibles de Kyoto, qui sont indispensables pour transformer notre forme actuelle de croissance économique axée sur les combustibles fossiles et l’amener au niveau nécessaire pour protéger le climat de la Terre.

Ainsi, le sort du régime climatique est non seulement important pour la protection du système climatique de la Terre – protection nécessaire à la réalisation des Objectifs du millénaire pour le développement – mais aussi pour l’atteinte d’un but plus général : la transition vers un système de gestion publique mondiale à base de règles dans lequel les gouvernements réglementent les marchés pour que ceux-ci fonctionnent correctement de façon à atteindre les objectifs socioéconomiques, environnementaux et de justice sociale. Un tel système exigera une profonde cohérence en matière de politique internationale et de coordination institutionnelle – chose que le régime climatique favorise déjà dans les domaines de la politique internationale qui étaient autrefois considérés comme relevant uniquement du bon vouloir des politiques.

En ce qui concerne le régime climatique, le rôle accru de la justice, le développement de nouvelles formes de mécanismes de responsabilisation et le respect de la suprématie du droit vont faciliter la mise en place d’un solide système de gestion mondiale contribuant à assurer d’autres biens publics, comme la stabilité financière, l’éradication de la pauvreté et du VIH/sida, l’égalité des sexes et le respect des droits humains. La contribution du Protocole de Kyoto, en qualité de banc d’essai pour l’avancement de l’engagement envers le multilatéralisme et la progression de valeurs fondamentales placées sous le signe de la solidarité mondiale, de la durabilité écologique et de la suprématie du droit pourrait bien se révéler aussi importante que les réductions des émissions qui font partie de son mandat. Il faut que les pays développés et en développement progressistes s’unissent pour profiter de l’occasion fournie par la première réunion de l’organe politique du Protocole – la Conférence des parties/Réunion des Parties de novembre 2005 – pour veiller à ce que les négociations sur les objectifs ayant force d’obligation pour la seconde période d’engagement soient lancées rapidement – conformément à la lettre et à l’esprit du Protocole


Farhana Yamin est Chargé de cours à l’Institute of Development Studies (IDS) et ex conseiller juridique auprès de Samoa et de l’Alliance des Petits Etats insulaires.

Photo : Banson


Ce numéro:
Sommaire | Editorial K. Toepfer | Renforcement de la suprématie du droit | Des partenaires du droit | La justice manque parfois de vision | La force de la loi | Une question de jugement | Un droit de l’énergie | Personalités de premier plan | Etat de droit ou loi de la jungle ? | En bref : l’Etat de droit | Sebastião Salgado | L’environnement et la souveraineté | Une seule planète, des mondes différents | La sagesse de la Nature | La corruption n’est pas inéluctable | Conflits et coopération | Un point de repère général | Pour autonomiser les pauvres | Le climat juridique | Petit et efficace | L’élaboration d’un cadre

Articles complémentaires:
Climate Change 1997
Climate and Action 1998
Sommet mondial sur le développement durable 2002