Conflicto y
cooperación

 
Patricia Birnie
evalúa hasta qué punto la ley internacional ha ayudado a solucionar disputas sobre los cursos de agua

Los abogados internacionales llevan mucho tiempo jugando un papel en la tarea de solucionar conflictos que surgen con ríos, lagos y aguas subterráneas compartidos por dos o más estados, ejerciendo su habilidad, por ejemplo, elaborando códigos y principios aplicables, redactando el borrador de tratados y códigos, o como jueces o abogados ante tribunales internacionales. Algunos comentaristas sugieren que, a la luz de la experiencia hasta la fecha, debemos preguntarnos si los principios de la ley internacional desarrollada ahora contiene las provisiones efectivas necesarias para la protección medioambiental y el uso sostenible de cursos de agua internacionales o si sirven meramente para prolongar las disputas.

Las preocupaciones por los aspectos medioambientales y de desarrollo del uso de cursos de agua internacionales son relativamente recientes en la comunidad internacional -- así como lo es la condensación de estos aspectos en el objetivo amorfo de “desarrollo sostenible”. Históricamente, la evolución de la ley sobre los cursos de agua, y los códigos y tratados emergentes muestran que muchos estados ribereños aceptan cierto grado de uso excesivo y contaminación, lo cual es evidenciado por su preocupación por establecer soberanía sobre “sus” aguas. De este modo se apropian del uso de los ríos y los lagos en sus fronteras sin tener en cuenta los efectos sobre otros países ribereños.

Después de la derrota de Napoleón en 1815, los estados que limitan con el Rin cooperaron en el Congreso de Viena en el establecimiento de la Comisión del Rin para administrar un régimen de libertad de navegación. Esto llevó a la institución de una policía fluvial, imposición de multas y tribunales del Rin para implementar las reglas y resolver disputas. El mismo enfoque fue seguido en 1856 por los estados del Danubio. Los mismos han sido reemplazados ahora por modernos tratados revisados para concordarlos con conceptos modernos de protección ambiental y desarrollo sostenible.

Durante la mayor parte de su historia subsiguiente, la ley internacional se ha ocupado principalmente de estipular provisiones para acuerdos sobre el acceso y la distribución equitativa del agua de fuentes transfronterizas. Esto siempre ha presentado problemas, y sigue creándolos. Las dificultades fueron exacerbadas -a pesar de sus loables objetivos- por la serie de conferencias de las Naciones Unidas que se ocuparon de la protección del medio ambiente y asuntos de desarrollo relacionados, y de enunciar principios para encararlos. Esto comenzó con la Conferencia sobre el Medio Ambiente Humano de Estocolmo en 1972 y su Plan de Acción. Luego, la Conferencia de las Naciones Unidas de Río de Janeiro en 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo y su Programa 21 se ocupó de la necesidad de fomentar la protección del medio ambiente, así como del desarrollo bajo los auspicios del concepto de “desarrollo sostenible”. Por último, la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible de Johannesburgo (CMDS) celebrada en 2002 proporcionó un foco más fuerte en los objetivos de desarrollo. Todas estas conferencias se han ocupado de muchos de los asuntos y han elaborado principios rectores y Planes de Acción.

Crecientes problemas y conflictos
La CMDS se esforzó por equilibrar todos los factores inherentes en el concepto de “desarrollo sostenible”. Esto se ha vuelto más difícil de lograr, ya que los problemas del agua se vieron exacerbados por no actuar de forma efectiva para incluir el alivio de la pobreza y la mala salud, el establecimiento del imperio de la ley y buena gobernanza, y otros asuntos desafiantes. El Simposio sobre el Agua de 2001 en Estocolmo destacó los problemas aún en constante aumento con que se enfrentan muchos estados, tanto desarrollados como en vías de desarrollo, que limitan con cursos de agua transfronterizos, que emanan de la falta de políticas, principios y mecanismos efectivos para la ordenación de los cursos de agua. Puso de relieve la extracción excesiva, la contaminación, el excesivo uso de irrigación, los posibles efectos del cambio climático, la construcción de presas para energía eléctrica, y la creciente demanda de agua causada por el crecimiento de la población y los más altos estándares de vida. Empero -ya sea confrontados con luchas para su supervivencia o demandas de mejores estándares de vida-, algunos gobiernos continúan resistiéndose a cooperar en la conclusión de tratados que limitan su libertad de usar un curso de agua pese a los crecientes problemas y conflictos, pese a que el agua era una de las prioridades en la CMDS.

Tarde o temprano, será preciso encarar las dificultades involucradas en la tarea de lograr suficiente cooperación internacional para solucionar los asuntos transfronterizos. No es posible evitar para siempre el recurso a reglas internacionalmente vinculantes. En 1997 fue finalizado el Convenio de las Naciones Unidas sobre la Ley de los usos de cursos de aguas internacionales aparte de la navegación. El Artículo 5 del mismo estipula los principios requeridos para su uso sostenible -- utilización y participación equitativas y razonables. Sus principios son necesariamente muy generales, pero proveen el estándar internacional contra el cual será posible medir los tratados actuales y futuros relacionados con los cursos de agua.
Tarde o temprano, será preciso encarar las dificultades involucradas en la tarea de lograr suficiente cooperación internacional para solucionar los asuntos transfronterizos
Durante la negociación del Tratado varios delegados instaron a que reflejara los avances contemporáneos en la ley internacional encaminada a una mejor protección del medio ambiente -- pero el único cambio sobre el cual fue posible llegar a un acuerdo fue el de agregar las palabras “y sostenible” al Artículo 5. Por consiguiente, el mismo reza: “En particular, un curso de agua internacional será usado y desarrollado por Estados de curso de agua con miras a lograr la utilización óptima y sostenible del mismo y obtener beneficios del mismo, teniendo en cuenta los intereses de los Estados con curso de agua pertinentes, consistentes con la adecuada protección del curso de agua.”

Los términos en que está redactado el Artículo aún dejan considerable lugar para su interpretación. Ya que la obligación ya está debilitada por la necesidad de únicamente “tener en cuenta” otros intereses de los Estados, aun cuando los Estados deben trabajar juntos bajo otro artículo para determinar la forma que asumirá esta “cooperación”. Hasta este requisito es limitado: “podrán considerar” establecer mecanismos de comisiones conjuntos “según (ellos) estimen necesario para facilitar la cooperación” a la luz de la experiencia cooperativa en otras regiones.

Catalizador para la cooperación
Una publicación reciente, “Conflicto y cooperación en los ríos internacionales de Asia del Sur” (Conflict and Cooperation on South Asia’s International Rivers) por Salman y Uprety (consejeros legales sénior en el Banco Mundial) ha establecido cómo estos ríos se han convertido en “una fuente de conflicto así como un catalizador para la cooperación” entre India y Pakistán, entre India y Nepal, y entre India y Bangladesh -- que han negociado seis tratados que se ocupan de complejas y diferentes relaciones en estos cursos de agua. Pese a las dificultades involucradas, los autores ven una emergente tendencia mundial de solucionar conflictos de cursos de agua, alentados por el desarrollo de nuevos instrumentos legales mundiales, regionales y bilaterales. Esto se halla reflejado en una referencia hecha en el Tratado India-Nepal del Río Mahakali a su “determinación de cooperar en el desarrollo de recursos hídricos y por acuerdo” y en el Tratado del Río Indus, el cual, más que compartirlas, divide las aguas entre India y Pakistán.

Un saludable recordatorio de las dificultades inherentes en solucionar o regular los conflictos en la ordenación compartida de los cursos de agua es provisto por una curiosa solución en el Acuerdo sobre la Cooperación para el Desarrollo Sostenible de la Cuenca del Río Mekong concluido entre Camboya, Laos, Tailandia y Viet Nam en 1995. El problema fundamental bajo este tratado no es si las partes lo implementarán en una forma que logre el desarrollo sostenible, sino si darán pleno efecto a los requisitos del Acuerdo del Mekong como un todo. Una curiosa prueba de su voluntad de cooperar se encuentra en el Artículo 29, que ofrece la opción de reubicar la oficina permanente del Secretariado del Mekong. Con anterioridad al Tratado, su oficina central había estado situada en Bangkok por unos 40 años. En 1998, las cuatro partes acordaron un Acuerdo sobre la Oficina Central, que estableció que sería rotada entre Camboya y Laos cada cinco años. Es dudoso si esta solución rotatoria beneficiará las operaciones del Secretariado. Cabe prever que los proyectos en curso serán interrumpidos; será necesario transferir libros, documentos y equipo; los funcionarios de un Estado serán sustituidos por funcionarios del otro, conllevando cambios en el lenguaje oficial y -- como es de suponer- disrupción administrativa mientras el nuevo personal lucha con aprender las prácticas y materiales de trabajo. Por añadidura, es probable que la finalización de los proyectos se vea atrasada, y su calidad afectada durante el período de capacitación del nuevo personal. La mudanza a Camboya ya ha presentado dificultades para los investigadores académicos. Por otra parte, cada rotación también será costosa y probablemente disuadirá a posibles órganos financiadores.

Esta visión muy breve y muy somera de los procesos históricos del desarrollo de una ley internacional para regular el uso de recursos hídricos internacionales y adaptarlos para satisface los objetivos de un desarrollo sostenible de las Naciones Unidas ha demostrado que es mucho lo que se ha logrado desde el Siglo XIX, pero también refleja que aún queda mucho por hacer. Es poco probable que el enfoque de “ley dura” del acuerdo del Rin de 1815 se repita hoy en muchos países en desarrollo. El crecimiento de la población mundial, su impacto adverso sobre la calidad del agua y la disponibilidad de suministros de agua limpia aún esperan solución -- con toda prontitud. Hasta la fecha, el proceso de regulación ha sido un proceso de conflicto a la vez que un proceso de cooperación


La Profesora Patricia Birnie es coautora de: Birnie and Boyle, International Law and the Environment (La Ley internacional y el Medio Ambiente), Oxford University Press (2ª edición).

Foto: Ha Tuong/PNUMA/Topham


Este número:
Indice | Editorial K. Toepfer | Fortaleciendo el imperio de la Ley | Socios con la Ley | La Justicia puede ser corta de miras | La fuerza de la ley | Una cuestión de juicio | Una legislación energética | Gente | ¿Imperio del hombre o imperio de la ley? | De un vistazo: El Imperio de la Ley | Sebastião Salgado | ¡El desarrollo sostenible viene de Saturno! | Un planeta, diferentes mundos | La sabiduría de la naturaleza | La corrupción no es inevitable | Conflicto y cooperación | Un hito holístico | Confiriendo podera los pobres | El clima legal | Pequeño pero efectivo | Construyendo el marco


Artículos complementarios:
Water 1996