Construyendo
el marco

 
Farhana Yamin
argumenta que el Protocolo de Kioto podría ser tan importante para promover el multilateralismo y el imperio de la ley como lo es para lograr su objetivo de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero

Todos contribuimos al cambio climático y nadie puede desentenderse de sus impactos, de modo que es esencial contar con un marco multilateral para la cooperación. El Convenio marco de las Naciones Unidas sobre los cambios climáticos de 1992 y su Protocolo de Kioto de 1997 han establecido tal marco. La justicia, la responsabilidad y el imperio de la ley son importantes dinámicas en su evolución. Asuntos tales como quién participa (o se niega a participar) en este marco multilateral para una política del clima, si los beneficios y los costos de los esfuerzos de reducción son distribuidos de manera justa, si es posible asegurar la implementación y si es posible responsabilizar a los estados para sus acciones y su falta de acción -- todo esto toca a valores y conceptos de justicia internacional fundamentales, que nos exigen examinar los derechos y responsabilidades de los estados unos hacia otros, hacia sus propios ciudadanos y hacia el planeta.

Aunque hace mucho tiempo que debería haberse producido un aumento de interés en vincular la ley internacional con la moralidad y la ética, no obstante cierta medida de cautela es justificada. Existe el peligro de que poderosos intereses creados podrían utilizar el discurso de justicia e imparcialidad para alargar las negociaciones a fin de encubrir y justificar la inacción, del mismo modo que los grupos de presión de combustible fósil usaron el asunto de las incertidumbres científicas para confundir la toma de decisiones en los años 1990. Quienes más vulnerables son a los impactos climáticos deben mantenerse alertas para asegurar que las consideraciones de justicia e imparcialidad sean integradas en una forma que fomente la acción progresiva para proteger el sistema climático, en vez de conducir a un impasse. Los planes bien intencionados -tales como los planes de contracción y convergencia- que atan la asignación de los derechos de emisión a una noción específica de justicia que no cuenta con un apoyo amplio también pueden conducir inadvertidamente a un punto muerto.

El “imperio de la ley” puede significar muchas cosas, pero en el dominio doméstico hay dos conceptos. El primero es el requisito de que en cada caso deben seguirse ciertos procedimientos y principios para llegar a un resultado que pueda ser caracterizado como legítimo, legal. El segundo es que la ley debe asegurar ciertos resultados o metas sustanciales considerados buenos -tales como el logro de “justicia”- que evoquen ideas de igualdad, equidad e imparcialidad. Típicamente, se establecen cuerpos judiciales, como tribunales y judicaturas, para aplicar la ley de acuerdo a metas colectivas que dan efecto a concepciones de justicia particulares establecidas por instituciones públicas encargadas de formular políticas -- normas, programas y prioridades mediante los cuales los gobiernos y otras agencias públicas arreglan nuestra vida en la sociedad. Es intención de la participación en estos organismos encargados de formular políticas proveer los medios por los cuales perseguimos lo que es bueno o éticamente deseable en la esfera pública.

Pero esta visión de judicaturas y tribunales que respetan y defienden el imperio de la ley imparcialmente con instituciones de formulación de política responsivas que equilibran intereses privados en competencia para formular el bien público es una visión idealizada. En la realidad, los tribunales y los jueces, ya sea por elección o a falta de alternativa viable, a menudo hacen la ley -- si bien es cierto que lo hacen como una consecuencia de un proceso interpretativo de solucionar disputas o conflictos. Y hay muchas razones -incluso el enorme poder económico, el conocimiento y las habilidades de cabildeo reunidos por intereses económicos creados- por las cuales los organismos públicos al parecer son incapaces de definir, y ni hablar de asegurar metas públicas fundamentales, especialmente aquellos que son centrales para mejorar las condiciones que afectan a los más pobres.

Internacionalmente, el cuadro es aún más complejo. Las teorías políticas contemporáneas que sostienen nuestros conceptos de justicia y de la ley surgieron hace siglos, en un mundo de discretas comunidades nacionales en que la gente, hasta los soberanos, tenían poco contacto diario. Esto llevó a los juristas y magistrados a definir el terreno internacional únicamente en términos de relaciones entre estados. Entonces, como ahora, los estados soberanos contrajeron obligaciones voluntariamente, en la mayoría de los casos sin referencia a parlamentos -- ¡y ni hablar de la gente! Y los estados opusieron enérgica resistencia al establecimiento de mecanismos legales que pudiesen permitir hacerlos responsables aparte de aquellos que contaban con su consentimiento.

El mundo de hoy está definido por interconexiones mutuas. Existe cada vez mayor conciencia de que nuestros sistemas sociales, económicos y políticos están completamente entrelazados. Hasta los estados más poderosos no pueden actuar solos durante tiempo suficiente para resolver los retos políticos mayores de nuestros días – sobre todo los retos medioambientales que requieren un esfuerzo sostenido a largo plazo, de varias décadas de duración. Y aunque el monopolio de poder coercitivo y regulador ejercido por los estados es un ingrediente necesario para una gobernanza efectiva, debe ser complementado por los recursos comandados por una variedad de actores no-estados. Estos factores justifican volver a examinar los derechos legales y las responsabilidades de los estados a fin de asegurar que ellos – y otros actores que juegan un rol determinante en la gobernanza mundial – ejerzan derechos y cumplan sus obligaciones de forma efectiva.

Es buena noticia que la tendencia dominante es la gradual delimitación del poder político de los estados y una reestructuración del orden legal internacional para condicionar derechos y responsabilidades soberanos y hacer más responsables a los estados para atender las necesidades del planeta y de sus propios ciudadanos. Existe ahora la posibilidad para un realineamiento del orden legal internacional para satisfacer las nuevas realidades y aspiraciones emergentes para una justicia internacional. La mala noticia es que el actual orden legal todavía está muy lejos de responder a muchas demandas de justicia existentes, ni hablar de aspiraciones adicionales. Peor aún, hay señales de que el compromiso hacia el multilateralismo, los valores universales y las metas comunes -en los cuales se basa todo el sistema de las Naciones Unidas, incluso el régimen de los cambios climáticos- está siendo socavado a medida que los estados poderosos persiguen agendas divisivas a través de medios unilaterales, desviando ayuda de sus fines acordados sin consulta.

¿Qué tiene todo esto que ver con el régimen del cambio climático? A diferencia de muchos objetivos de desarrollo tales como los Objetivos de desarrollo del milenio, está fundado en dos tratados legalmente vinculantes: el Convenio marco de las Naciones Unidas sobre los cambios climáticos, con miembros casi universales, y el Protocolo de Kioto, que entrará legalmente en vigencia el 16 de febrero de 2005, a continuación de su ratificación por 120 países, incluso todos los mayores países desarrollados y no desarrollados a excepción de los Estados Unidos.

Los principios, reglas e instituciones -incluso estructuras financieras- creados por estos tratados proveen el marco legal multilateral más avanzado para tratar con la interrelación y todos los complejos retos sociales, económicos, políticos e institucionales que la acompañan. Las metas legalmente vinculantes de Kioto para los países desarrollados representan un cambio hacia un sistema de gobernanza basado en normas, así como la creación de un Comité de Conformidad con amplios poderes para verificar el cumplimiento de los países y responsabilizarlos por su adherencia a las normas de los tratados.

Estas innovaciones legales -acordadas mediante unas negociaciones de casi una década de duración, y que involucraron a casi 180 gobiernos y una amplia variedad de interesados- ofrecen un alto grado de situaciones previsibles y transparencia para asegurar que los países desarrollados cumplan con sus compromisos. Esto es esencial para el funcionamiento de los mercados de carbono que surgirán en los países en desarrollo no cubiertos por las metas de Kioto, que son vitales para transformar nuestra actual forma de crecimiento económico dependiente de combustibles fósiles al grado necesario para proteger el clima de la Tierra.

Así pues, el destino del régimen climático es importante, no sólo para salvaguardar el sistema climático de la Tierra -en sí mismo necesario para alcanzar los Objetivos de desarrollo del milenio-, sino también para alcanzar la meta más amplia de pasar a un sistema de gobernanza mundial basado en normas en el cual los gobiernos regulan mercados para funcionar sin problemas con el fin de alcanzar objetivos económicos, ambientales y de justicia social. Tal sistema requerirá gran coherencia política internacional y coordinación institucional -- algo que el régimen climático ya está fomentando en campos de política internacional reservados en el pasado como dominio exclusivo de discreción política.

La mayor dependencia de la justicia, el desarrollo de nuevas formas de mecanismos de responsabilidad, y la adherencia al imperio de la ley en el régimen climático, todos ayudarán al desarrollo de un robusto sistema de gobernanza mundial que contribuirá a asegurar otros bienes públicos, tales como la estabilidad financiera, la erradicación de la pobreza y el VIH/SIDA, la igualdad de género y el logro de derechos humanos. La contribución de Kioto como terreno de prueba para promover el compromiso hacia el multilateralismo y avanzar valores fundamentales que ponen énfasis en la solidaridad mundial, la sostenibilidad ecológica y el imperio de la ley podrían resultar tan significantes como las reducciones de las emisiones que el Protocolo exige. Los países progresivamente desarrollados y en desarrollo deben unirse para aprovechar la oportunidad ofrecida por la primera reunión del cuerpo político del Protocolo- la Conferencia de las Partes/Reunión de las Partes en noviembre de 2005- a fin de asegurar que las negociaciones en torno a metas legalmente vinculantes para el segundo período de compromiso sean dadas a conocer con diligencia -- de acuerdo a la letra y el espíritu de la ley expuestos en el Protocolo


Farhana Yamin es miembro del Instituto de Estudios de Desarrollo (IDS: Institute of Development Studies) y anterior consejero legal para Samoa y la Alianza de Pequeños Estados Insulares.

Foto: Banson


Este número:
Indice | Editorial K. Toepfer | Fortaleciendo el imperio de la Ley | Socios con la Ley | La Justicia puede ser corta de miras | La fuerza de la ley | Una cuestión de juicio | Una legislación energética | Gente | ¿Imperio del hombre o imperio de la ley? | De un vistazo: El Imperio de la Ley | Sebastião Salgado | ¡El desarrollo sostenible viene de Saturno! | Un planeta, diferentes mundos | La sabiduría de la naturaleza | La corrupción no es inevitable | Conflicto y cooperación | Un hito holístico | Confiriendo podera los pobres | El clima legal | Pequeño pero efectivo | Construyendo el marco | Construyendo el marco

Artículos complementarios:
Climate Change 1997
Climate and Action 1998
Cumbre Mundial sobre el Desarrollo, 2002